1. Понятие эффективности государственного управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, отри-цающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельно-сти, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство ча-стных проблем реализации государственного управления можно объе-динить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях — проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления .

Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества, характерными чертами ко-торого являются :

• - ускорение темпов научно-технического развития;
• - вы-сокие социальные риски, нестабильность социальных связей, высокая социальная мобильность;
• - острая конкуренция как на внешнем, так и на внутреннем рынках;
• - глобализация экономических связей;
• - постоянно растущая потребность в инновациях.

Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.

Вследствие своей практической и теоретической значимости, про-блемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности госу-дарственного управления, разработкой методов повышения эффектив-ности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех, общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым пред-метом исследования отдельных научных дисциплин (например, эконо-мики общественного сектора или муниципального менеджмента). Од-нако любая наука рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения .

Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей кон-кретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методо-логии.

В микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и вы-пуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости (Макконелл, Брю, Стиглщ).

В административной теории наряду с эко-номической составляющей понятия эффективности («отношение объе-мов предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходи-мых для предоставления данного объема услуг» (Эпстейн) часто выделяют также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения . Техническая эффективность обозначает степень соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управлен-ческой организации внешним условиям .

Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной па-радигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно при-обретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе мето-дологических изменений внутри организационной теории и теории го-сударственного управления.

Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффек-тивность » как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки (Тэйлор ). Однако такой механисти-ческий подход к концептуализации понятия эффективности предпола-гал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для дости-жения этих целей используются стандартные методы. Этот подход ока-зался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые ру-тинные операции . Простая организация с жесткой иерархической струк-турой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять рабо-ту в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера , когда стремились избежать в своих исследо-ваниях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме админист-ративной политики, базирующейся на принципах, изложенных в рабо-тах Ф.Тэйлора, В.Вильсона и М.Вебера , акцент на эффективность рабо-ты аппарата государственного управления является решающим. Эффек-тивность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках :

• - отделении адми-нистрирования от политики;
• - признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше нежели все остальные» (Тэйлор);
• - признание бюрократической организации как наиболее эффек-тивной для внедрения научных принципов управления.

Классик американской административной науки Дуайт Уалдо пря-мо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организа-ций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке ве-ков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желатель-ность, не достаточна. Демократия должна быть состоятельной, способ-ной. Граждане должны быть активны и бдительны. Государствен-ная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок» (Уалдо).

В середине ХХ века задача административной теории состояла в том, чтобы определить, «каким об-разом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно » (Саймон). Такой подход определял главными инструментами изменения в организациях (и соответственно инст-рументами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персо-нала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сужая базу для непредсказуемых, случайных дей-ствий индивидов, директивный способ управления , по мнению привер-женцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осу-ществлялся с помощью простых показателей в системе затрат/выпуска . Однако именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти все-гда остается за бортом исследований.

Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагива-лись психологический, социальный и политический аспекты эффектив-ности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традицион-ных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследова-телей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась .

Постепенно противоречия идеальных бю-рократических моделей и реальной управленческой практики , а значит, противоречия между предписываемыми и реальными результатами дея-тельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы , включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.
Потребность человеческих отношений отвергла механистическое по-нимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эф-фективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, оп-ределяемое по ряду критериев :

• - степени удовлетворения персонала ор-ганизации своей работой и ее результатами;
• - уровню текучести кадров в организации;
• - мотивации персонала и др.

В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процеду-ры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложив-шимися в коллективе .

Иными словами, в исследование феномена эф-фективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндиви-дуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов .

Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами ие-рархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) приве-ло к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельно-сти сложноорганизованных систем . И здесь приходится полностью со-гласиться с М. Крозье , который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов , неправомерность актуализации лишь од-ной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо не-формальной.

Представители кибернетического, а затем и синергетического под-ходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным , постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моде-лям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психоло-гизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений .

Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффек-тивного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: «классической школой», кибернетическим подходом и синергетическим подходом .

1. Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответст-венно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализа-ции. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;
2. Адаптивный тип организационной системы характеризуется при-способлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют post factum, стараясь приспособить свою органи-зационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;
3. Креативный тип организационной системы характеризуется ак-тивной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.

Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили так-же и новые условия эффективности :

Необходимость отказа от искусственного навязывания направ-лений развития сложноорганизованных систем;

Актуализация «чувствительности» к начальным условиям, за-ключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);

Определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследо-вания качественного распределения управленческого воздействия (кон-фигурации административного воздействия);

Признание множественности потенциальных сценариев разви-тия сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффек-тивного управления учитывать максимальное количество такого рода сценариев или моделей);

Ускоренный качественный рост системы определяется включе-нием механизмов положительной обратной связи, приводящим к «ре-жимам с обострением».

Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как исторические, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.

1. Социальная эффективность государственного управления

Проблема концептуализации понятия эффективности государственного управления, выбора принци-пов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более слож-ной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного произ-водства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутстви-ем универсального и объективного оценочного механизма работы сис-темы государственного управления . В частном секторе таковым явля-ются цены , устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является соответст-венно ее прибыль .

В системе государственного управления , как правило, применяется единственный способ оценки эффективности — самостоятельная разра-ботка стандартов измерения эффективности . Иными словами, деятель-ность государства оценивается исходя из выработанной им же оценоч-ной шкалы и методов измерения . При этом открываются широкие воз-можности для извращения или подмены общественных целей и интере-сов целями и интересами самой бюрократической системы.

В конце 1980-х годов в странах Запада предпринимались неоднократные попытки внедрения рыночных механизмов оценки и измерения эффективности в сферу государственного и муниципального управления . Однако внедре-ние построенных на основе «неоклассической исследовательской про-граммы» организационных моделей и методов оценки эффективности их работы привело к провалам в социальной сфере , что в конечном сче-те негативно отразилось на функционировании экономики и политиче-ской системы большинства западных государств. Экспансия государст-ва с ее директивным способом распределения ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминированием «права сильнейшего» и оче-видными прорехами в социальной политике . Отсюда наиболее актуаль-ной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управ-ления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности . Это доказывает рас-тущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.

В последние годы в западной и отечественной литературе проявля-ется тенденция говорить о «социальной экономии » и «социальной эф-фективности », противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью применения рыночных методов оценки в сфере го-сударственного управления, сменой управленческой парадигмы, актуа-лизацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управлен-ческих решений.

В западной и, в особенности, в англоязычной литера-туре по вопросам административно-государственного управления поня-тие «социальная эффективность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и произ-водительности. К примеру, Маршал Димок в своей работе «Критерии и цели административной политики» явно стремится отойти от механического значения эффективности. Любые жесткие или механистические интерпретации термина, считает он, не уместны: хорошая администра-ция не является «холодно механической» — она сильно гуманизированная, «живая и яркая». Более того, Димок утверждает, что «нет никакой действительной эффективности, которая не была бы также и социальной ». Эффективность, и это вполне очевидно, является ключевым объ-ектом административной политики, но она должна быть социально, гуманистично интерпретирована. Эффективность — это вопрос качества , и потому количественные и механистические методы измерения не ис-черпывают всей полноты проблемы .

Французский исследователь Анисе ле Пор , критикуя бюрократию и традиционный подход к анализу государственного управления, также пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ произ-водства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффек-тивности».

Авторы, цитаты из работ которых приведены выше, интерпретиру-ют социальную эффективность как альтернативу чисто экономической (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государствен-ного управления. Уже сам термин «социальная эффективность» , по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущность процесса управле-ния, гуманизировать образ управленческой организации . Однако такой подход не предоставляет нам сущностных характеристик феномена со-циальной эффективности и, пожалуй, лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие «социальная эффек-тивность».

Другой подход к интерпретации социальной эффективности , также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распре-делением общественных благ . Такая трактовка обычно вписана в анализ становления и развития так называемого социального государства, или государства всеобщего благоденствия. Критический под-ход к рыночному механизму распределения, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического меха-низма его коррекции, актуализировал значение социальной эффектив-ности как более справедливого распределения благ . Однако такой под-ход также представляется не вполне правомерным, поскольку импли-цитно содержит в себе противоречие между максимизацией обществен-ного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного обра-зования, медицинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффективностью , требующей достижения оптимального раз-мещения ресурсов . Таким образом, проявляется определенное напряже-ние между социальной составляющей термина (в данной конкретной интерпретации) и эффективностью.

Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпретации термина «социальная эффективность» . Он заключается в следующем противопоставлении : эффективность «бюро» versus социальная эффек-тивность и базируется на методологии теории рационального выбора и неоклассических предпосылках . Вкратце изложим его суть. Государст-венная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выго-ды стремится к увеличению собственного бюджета и масштабов кон-кретной управленческой организации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии становятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потребляет, отобрано у производителей». Социальная эффективность в данном случае определяется как раз-ница между произведенным данной организацией общественным про-дуктом и затратами общества на ее содержание . Безусловно, такая трак-товка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмот-рена как вполне самостоятельная, поскольку предусматривает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу: «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух ме-ханизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность».

Социальная эффективность — это функция минимизации трансакционных издержек . Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий . Поэтому подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» стро-ится на следующих основных предпосылках :

Социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности , форму-лировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;

Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства , определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия» (Государство в меняющемся мире. Отчет всемирного банка, 1997); при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количе-ственном экстенсивном увеличении мощи государства (бюрократиче-ского аппарата, армии, полиции и т.д.), а о поиске качественно иных способов организации административно-государственного управления;

Ключевым способом повышения потенциала государства и со-ответственно социальной эффективности как результата использования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и пра-вил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски различного рода . (В этом случае нас интересует влияние на эффек-тивность государственной политики и экономики неэкономических факторов, определяемое через величину трансакционных издержек. Со-ответственно, чем выше социальная эффективность, тем меньше затра-ты общества на трансакционные издержки (издержки обмена). Для со-временных постиндустриальных обществ вопрос возрастания трансак-ционных издержек стоит достаточно остро, так как их рост определяет-ся ростом сложности контрактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее (а пожалуй, даже более) актуален он для так называемых переходных обществ, в особен-ности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных из-держек определяется, скорее, иными причинами: потерей ориентиров социального взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитая информаци-онная система и т.д.)

Данное определение имеет по крайней мере три преимущества .

Во-первых , оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зави-симости от уровня анализа: на уровне сообществ государств, отдельных национальных государств, организаций, их подразделений и т.д.

Во-вторых , оно в значительной степени позволяет избежать идеологиче-ской окраски, оставаясь нейтральным по отношению к различным фор-мам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим.

В-третьих , оно одинаково применимо к оценке управления как в част-ном, так и в общественном секторах.

Изменение акцентов в административно-государственном управле-нии с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективно-сти административно-государственного управления :

Уровня удовлетво-рения граждан предоставляемыми услугами;

Уровня доверия к цен-тральному правительству и местной администрации;

Степени вовлече-ния в процесс принятия решений и т.д.

Это, в свою очередь, потребова-ло изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.

Таким образом, исследование эффективности государственного управления как в России, так и за ру-бежом складывается в конце XX в. как самостоятельное научное на-правление , в котором при различии подходов имеется ряд общих положений и исследовательских тенденций :

признание инноваций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности;

необходимость перемещения внимания исследователей с технико-экономических сфер реформирования на со-циально-политические;

признание за последними более высокого по-тенциала развития;

необходимость концептуализации понятия «соци-альная эффективность» и поиск методов ее измерения и, наконец, поиск моделей социально-эффективного государственного управления.

3. Виды эффективности государственного управления

Государственное управление является сложной по своему элементному составу и связям и многогранной по выполняемым функциям системой . Объем и характер охватываемых им общественных процессов и явлений отражает специфику государственного управления, а системность и организованная целостность являются его неотъемлемой чертой. В совокупности системность и организованная целостность обеспечивают необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность государственного управления.

Потребность в эффективном воздействии государства на динамично развивающиеся современные сверхсложные процессы и явления обусловливает значимость и интерес со стороны общества и его структур к результативности и эффективности государственного управления. Все более актуальными применительно к государственному управлению становятся такие характеристики, как «производительность», «результативность», «качество», «эффективность ». Все чаще поднимается вопрос о способности государства, как определяющего субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом . При этом долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен в государстве определяется реальным повышением производительности и эффективности государственного управления.

Государственное управление , направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос результативности и эффективности государственного управления.

Между результативностью и эффективностью нельзя ставить знак равенства. Если о результативности государственного управления можно судить по достижению поставленных целей, как главного результата управленческих действий, то эффективность требует ответа на вопрос: «Ценой каких затрат получен данный результат? ». Однако при оценке государственного управления их часто рассматривают как равнозначные понятия.

При оценке результативности государственного управления , главным критерием оценки которого является достижение поставленных целей , важным моментом является характер поставленных целей . Здесь всегда должен присутствовать вопрос: «Достижима ли поставленная цель и каковы сроки ее достижения?».

Вместе с этим, сколь сложной является система государственного управления, столь же и не менее сложным является определение эффективности государственного управления, выделение критериев, показателей, а также методологических подходов и методов оценки эффективности.

Понятие «эффективность » происходит от латинского слова «effictions», что означает действительный, созидательный . По мере развития науки его содержание все более обогащалось и применительно к современному этапу развития эффективность рассматривается как результативность, чаще всего представленная как соотношение полученного результата и затрат, связанных с его получением .

Необходимо заранее просчитывать эффективность управления, исходя из возможности достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов . Важно подчеркнуть, что речь идет не только об используемых ресурсах (материальных, трудовых, финансовых, информационных и др.), но и о сроках реализации управленческой задачи. Запаздывание сроков ее реализации ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.

Применительно к системе государственного управления эффективность (в широком смысле) следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных результатов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. При этом соответствие полученных результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, эффективность государственного управления должна отражать как прямые результаты управления, так побочные объективно возникающие результаты . И если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества поставленных целей и задач государственного управления , то побочные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные явления . И здесь очень важно отделить получаемые результаты и последствия, как следствие государственного управления, от тех, которые могут возникать в результате действия объективных и, возможно, стихийных механизмов.

Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой . Это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности государственного управления .

Однако одного понимания того, что должна отражать эффективность государственного управления, недостаточно для решения этого вопроса на практике. И, несмотря на то, что проблема эффективности государственного управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до сегодняшнего дня. Применительно к каждому объекту государственного управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка результатов государственного управления. Чаще всего эффективность государственного управления рассматривается в отношении социального и экономического развития государства .

Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны , а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяются различные виды эффективности государственного управления :

- экономическую , отражающую эффективность проводимой государством экономической политики, эффективность протекающих процессов и явлений (экономического роста, использование ресурсов, приватизации, инвестиций, государственного сектора экономики и т.д.);

- социальную , позволяющую определить эффективность социальной политики государства, решения социальных проблем жизнедеятельности общества, его различных групп и классов. Главный критерий социальной эффективности государственного управления - повышение качества и уровня жизни человека .

- экологическую , связанную с использованием окружающей среды, реализацией природоохранных мер;

- внешнеэкономическую , отражающую взаимовыгодное экономическое сотрудничество с государствами на международной арене, в международном разделении труда, в области кредитно-денежных отношений, при обмене новейшими технологиями и т.д.

Выделяется также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.

Можно выделить и другие виды эффективности , но все они, по сути, связаны с функциями государства , т.е. с основными направлениями его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления . Степень реализации этих функций и определяет эффективность государственного управления объектами и процессами .

В современном обществе с демократическим политическим устройством и рыночной экономикой государство выполняет, разумеется, множество функций и обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций эффективности . Понятно, что, например, функция обеспечения духовного и физического здоровья населения, развития образования, защиты семьи, материнства и детства, воспитания подрастающего поколения, стимулирования развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели экономической и даже социальной эффективности . Но это ни в коей мере не должно служить оправданием бездеятельности или самоустранения государства от ответственности за их качественное выполнение.

В последнее время эффективность государственного управления часто рассматривается с позиции двух измеримых составляющих : технической эффективности и экономической эффективности .

Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом общественных интересов . Техническая эффективность

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов .

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления , ее собственную деятельность. Техническая эффективность отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества . Она связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.

Как экономическая категория экономическая эффективность отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами . Именно эффективность в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.

Главное требование к государственному управлению экономикой - повышение эффективности производства , которое выступает важнейшей качественной характеристикой производства , отражающая уровень развития производственных сил и степень обеспечения потребностей общества .

Экономическая эффективность может рассчитываться на различных уровнях : на уровне национальной экономики, отдельных регионов, отраслей, предприятий, организаций, фирм, домохозяйств, а также на уровне отдельных предпринимательских проектов .

При оценке экономической эффективности на уровне национальной экономики следует исходить из двух важнейших составляющих : экономической эффективности и социальной приемлемости. Это говорит о том, что выбор эффективной стратегии устойчивого экономического развития должен основываться на реальной ресурсной базе и приносить экономическую выгоду всему обществу. В конечном счете, оценка эффективности функционирования экономики должна быть связана с динамикой благосостояния народа, основанной на последовательном подъеме производительных сил.

При этом производительные силы следует рассматривать в широком их понимании - не только как рабочую силу, средства труда и предметы труда, а как весь производительный потенциал страны, включая научно-творческий потенциал, технологические инновации, предпринимательский ресурс, организационно-структурные факторы и т.д.

Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства.

4. Критерии и показатели эффективности государственного управления

Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели , отражающие результат управления и полученный эффект . Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимозависящих друг от друга процессов и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход .

Критерии , выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности . Они бывают количественные и качественные .

Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости , с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность в свободном, демократическом обществе.

При общей оценке эффективности функционирования экономики применяется следующая система показателей : ВВП, ВНП и НД - их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности. Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.

Важнейшими группами показателей являются следующие группы:

1) Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД . При их сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых , сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному и тому же периоду; во-вторых , их необходимо привести к единой валюте с учетом покупательской способности национальных валют, т.е. по паритетам их покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т.е. с учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих государственных расходов (военных и гражданских, т.е. нерыночных товаров и услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается реальная картина развития страны.

2) Отраслевая структура национальной экономики . Ее анализ проводится по ВВП, подсчитанному по отраслям . При сопоставлении уровня развития по отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения, химической промышленности, т.е. отраслей, обеспечивающих научно-технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.

3) Производство основных видов продукции на душу населения . Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных удобрений и др.), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах, холодильников и т.д.).

4) Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов на конечное потребление (личных потребительских расходов). Для анализа уровня жизни используются показатели:

Потребительская корзина,

Прожиточный минимум,

Средняя продолжительность жизни,

Уровень образования населения,

Потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании,

Уровень квалификации трудовых ресурсов,

Численность учащихся и студентов на 10 тысяч населения,

Доля расходов на образование в ВВП;

Показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения, обеспеченность жильем и т.д.).

В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для изменения социально-экономического развития страны. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений. ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов : долголетия, образованности и уровня жизни . Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность - комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни - реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС). Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 - min, а 1 - max . Если ИРЧП равен 0,5 и меньше - он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 - средний и от 0,8 до 1 - высокий.

Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны , прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов . К ним относятся: производительность труда, капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы продукции и т.д.

Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:

- производительность труда (по народному хозяйству в целом, по отдельным отраслям, по видам производства);

- фондоотдача ;

- материалоемкость ВВП , производимых товаров и услуг.

Производительность общественного труда является важнейшим показателем эффективности общественного производства и отражает как эффективность живого труда, так и экономию общественного труда, овеществленного в средствах производства. Она исчисляется как отношение производственного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства.

Фондоотдача характеризует эффективность использования основных производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях.

Материалоемкость, рассчитанная на народнохозяйственном уровне, характеризует уровень материальных затрат (сырья, материалов, топлива, энергии) соответственно на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей или предприятий - эффективность использования предметов труда.

Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используются показатели энергоемкости и металлоемкости ВВП .

Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу ВВП соответственно.

Металлоемкость - это показатель, характеризующий уровень затрат металла на единицу ВВП соответственно .

Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие из политической сферы . Но это, скорее всего не критерии, отражающие результаты управления, а критерии, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества . Эти критерии, в том числе политические, тоже весьма важны для результатов управления. Нет политики ради политики, есть политика ради общества.

Так как состояние развития общества не всегда можно отразить через сложившуюся систему критериев и показателей, необходимо формировать критерии, способные отразить полученные результаты. При этом критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления .

5. Оценка эффективности государственного управления

Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Она обусловлена целым рядом обстоятельств :

Невозобновляемостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного управления;

Порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение уровня управления;

Снижение доверия к управлению, его общественному престижу.

Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности , ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.

Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценки эффективности государственного управления . Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень.

Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы государственного управления и его результатов . Оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и авторитетными.

В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как минимум, относительно :

Целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

Целей, реализованных в управленческих процессах и результатах, полученных при осуществлении государственного управления (решений и действий);

Объективных результатов управления и их соответствия общественным потребностям и интересам;

Общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;

Возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их реального использования.

На практике оценка эффективности государственного управления осуществляется по следующим направлениям :

Оценка процесса выполнения;

Оценка результатов;

Оценка последствий;

Оценка экономической эффективности.

При оценке эффективности используются различные методы: метод сравнений, экспертные методы, моделирования и др.

Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.

Всю совокупность исследований, направленных на оценку эффективности государственного управления, можно представить через две группы :

Научные исследования;

Традиционные формы оценки.

Научные исследования осуществляются с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат.

При проведении научных исследований применяются:

Социологические опросы (анкетирование и интервьюирование);

Наблюдения (открытые и скрытые);

Экспертные оценки;

Моделирование;

Формирование контрольных групп;

Проведение экспериментов и др.

Ввиду многомерности объектов государственного управления при оценке эффективности управленческих решений, широко применяются методы многомерного статистического анализа, позволяющие не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но весь комплекс последствий управления (последствий изменения), их влияние на все сферы общественной жизни.

Наиболее распространенный метод , который используется при оценке эффективности управления, является метод сравнений . При этом используются различные виды сравнений: сравнение с плановыми заданиями, с прошлыми, с лучшими или средними за определенный период . Например, при оценке эффективности управления в отношении социально-экономического развития страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение фактических показателей с показателями, заложенными в годовом прогнозе или пятилетней программе социально-экономического развития.

Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическими или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.

Следует отметить, что оценку эффективности государственного управления делают разные общественные институты : гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры . Из всех способов оценки следует выделить следующие:

- отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности;

- общественное мнение также является разновидностью оценки эффективности государственного управления, которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей . Оно как бы соотносит результаты управления с потребностями, интересами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно , из-за своей массовости оно обладает свойством объективно «видеть» эффективность государственного управления;

Оценку эффективности государственного управления отражают средствами массовой информации , которые по своей сути призваны объективно оценивать происходящие в жизнедеятельности общества события и, следовательно, результаты управления;

- обращения граждан , содержание которых формирует представления о жизни людей, их потребностях, конкретных интересах, нарушениях их прав т.п., что в определенной мере также позволяют судить об эффективности государственного управления, обнаружить недостатки, упущения, слабые места в системе государственного управления.

Неоклассическая исследовательская программа (неоклассическая теория) — широко распространенный в экономике и политической экономии термин, обозначающий научное направление, базирующееся на следующих методологических предпосылках: индивиды рациональны и обладают всей полнотой информации в момент совершения выбора, рынок совершенно конкурентен. Таким образом, неоклассическая теория ориентируется прежде всего на изучение того, каким образом индивиды максимизируют свою полезность, а организации — прибыль.

Журнал "Власть", №8, 2006

Эффективность в социальных системах весьма многосоставное и многозадачное явление, поэтому установить общеупотребительные критерии эффективности, например государственного управления, представляется весьма затруднительным. По мнению авторов, именно решения, принимаемые управленческой командой, могут полагаться в основу критериев её эффективности. В современной политической науке существует несколько моделей процесса принятия политико-управленческих решений - рациональная модель Г. Саймона, инкрементальная модель Ч. Лидблома и модель политико-управленческого цикла. Проанализировав достоинства и недостатки каждой, авторы делают вывод об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. А попытки перенести западное понимание эффективности управления на российскую почву без учёта трансформации целевых и ценностных установок этот кризис еще более углубляют. Для его разрешения предлагается комплексная трактовка эффективности государственного управления, позволяющая учитывать проблемы, которые появляются в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Впрочем, по мнению авторов, это только «верхняя часть айсберга» проблем. Необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления .

Якунин В.И., кандидат политических наук;

Сулакшин С.С., доктор физико-математических наук, доктор политических наук, профессор

Тимченко А.Н., кандидат политических наук

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ . Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. С экономической точки зрения достижение эффективности можно определить как механизм управления издержками или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход не чужд и управленческой науке, в которой эффективность можно трактовать как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организаций в целом, персональном и интерперсональном уровнях).

Помимо этих примеров, в большинстве случаев представления об эффективности, как и подходы к эффективности управления (и государственного управления как его части), только усложняется. Оценивая эффективность социальных систем, уже используют сложные системы показателей. В теориях групповой политики основными факторами, определяющими эффективность группового взаимодействия, являются : внешняя среда; тип задачи, поставленной перед группой; численность группы; руководство группой; технология группового принятий решений; взаимодействие между членами группы; мотивация в группе.

В результате в любой социальной системе оценка эффективности представляет собой проблему корреляции указанных параметров, причём их конечный список может отличаться от одной дисциплины к другой. Тем более сложной представляется проблема оценки эффективности процесса управления вообще, как и государственного управления в частности в связи с многозначностью и многовариантностью трактовок управления.

Понятие «управления» имеет множество трактовок, однако, большая их часть сводится к пониманию управления как направленного процесса воздействия (взаимодействия) различных сил, способных привести к изменению текущего состоянию их взаимодействия. Подобный подход к определению «управления» настолько широк, что не может не отражаться на последствиях, в результате чего последнее стало охватывать почти безбрежное количество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов . Следует иметь в виду, что при осуществлении управленческого воздействия, как правило, некоторые характеристики субъекта и объекта направленного процесса управления коррелируют друг с другом, находя точки взаимного соприкосновения и изменения существующей ситуации или отношений. Современные российские теории управления, и принятия решений в частности, обходят эту особенность политического и экономического процесса, так как она требует изменения не только существующих моделей управленческого процесса, но и способа мышления людей, эту деятельность осуществляющих.

Учитывая особенности процесса управления, описанные выше, можно конкретизировать рассмотрение проблемы эффективности управления. Эффективность в социальных системах весьма многосоставное и многозадачное явление. Учитывая постоянное расширение процессов управления в трактовках социальных, политических, юридических наук, установить общеупотребительные критерии эффективности управления, государственного управления в частности, представляется весьма затруднительным. Если в чистом экономическом смысле эффективность проста и понятна, то в теориях управления её приходится считать свойством управленческой системы, что выливается потом в требование эффективности управления как основного фактора осуществления этого процесса. Проще говоря, эффективность считается непременным атрибутом деятельности управленческой системы, и изменения в системе управления, как и создание теоретических моделей этих изменений, создаются с целью повышения эффективности.

Выдвигая подобный тезис необходимо ответить на вопрос - если эффективность трудно оценить, то каким способом тогда можно ее достигать в процессе управления?

Обратимся к основному продукту как результату управленческой деятельности – решениям. Именно решения, принимаемые управленческой командой, могут полагаться в основу критериев её эффективности. Бесспорно, существуют и другие критерии, но, тем не менее, целесообразно ограничиться принятием решений, так как известно, что при изучении системы функционирования органов государственной власти и управления в высшем управленческом звене, формализованные решения представляют собой наиважнейший предмет для исследователей, как на теоретическом уровне, так и на уровне case - studies .

В современной политической науке существует несколько моделей процесса принятия политико-управленческих решений. Это рациональная модель Г. Саймона, инкрементальная модель Ч. Лидблома, модель политико-управленческого цикла . Рациональная модель принятия политико-управленческих решений Г. Саймона построена на рациональном переборе альтернатив решения и конечном выборе (причём deciding и doing являются равнозначными частями решения), выстроенной системе целеполагания организации, и выстроенной системе управления, предполагающей определённый образ поведения членов организации. Причём целеполагание также определяется рациональным путём, при этом процесс принятия решений в организации не прекращается. Рациональной модель названа именно в связи с всеобъемлющим рационализмом, при этом уровень иррационального отбора вариантов решений допускается только на нижем управленческом звене .

На основе теории Г. Саймона разработана и «классическая школа управления» (Classical School of Management). Это подход к управлению, основанный на идентификации общих принципов для их рационального использования в организации. Теоретики классической школы полагали, что можно отыскать лучшую систему организации путём определения основных функций бизнеса . Это убеждение привело к появлению функциональной и организационной структуры, которая и была принята как образец рационализации процесса управления и принятия решений в сфере осуществления исполнительной власти. Первая теория профессиональных управленцев в государственной сфере – бюрократов , была выдвинута М. Вебером. Под базу функциональной структуры организации управлением была подведена «рационализированная» бюрократия, безотносительно к типу и функциональной нагрузке организации. Рациональность этой бюрократии столь велика, что она не имеет собственных интересов, её цели совпадают с целями организации, и она обладает следующими характеристиками :

1. Четкое разделение труда, что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов в каждой должности;

2. Иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему;

3. Наличие взаимоувязанной системы обобщённых формальных правил и стандартов, обеспечивающих однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач;

4. Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности;

5. Осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями. Защищённость служащих от произвольных увольнений.

Следует важный вывод, возникающий при сравнении и наложении концепций рациональной модели принятия политико-управленческих решений, классической теории менеджмента и теории бюрократии М. Вебера. Эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической системы. Структура органов государственной власти в большинстве политических систем строго иерархизирована, специализирована и построена по бюрократической модели.

В результате эффективность государственного управления в данной ситуации определяется исключительно с позиций рационализации государственного управления, достигаемого за счёт специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей. Эффективность управления и государственного управления в частности в этой модели оказывается внутренней заложницей системы, то есть именно отлаженная структура управления должна дать гарантии эффективности.

Поэтому логично, что Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон предполагают небольшие отличия организации и функционирования органов исполнительной власти от бизнес-структур. С этой точки зрения правительственная администрация «обюрократизирована», а управление в частной фирме «носит деловой характер»; правительственная администрация политизирована, а управление в частной фирме – нет; правительственная администрация опутана формализмом, а управление в частной фирме – нет. Между крупными государственными и частными организациями гораздо больше сходства, чем различий . С этой позиции для проведения исследований в области административного управления можно использовать данные исследований организации и функционирования частных компаний, или еще более определенно этот подход настаивает, что проблемы эффективности государственного управления и эффективности работы крупных (это нужно подчеркнуть) корпораций на уровне высшего управленческого звена можно признать схожими.

Развитием рациональной модели Г. Саймона стал инкрементализм Ч. Линдблома. В основном, эта модель выросла на критике, что рациональный отбор вариантов жёстко привязан к структуре, следовательно, решения, вырабатываемые в пределах рациональной модели, должны быть предсказуемы. Но социально-политические системы постоянно эволюционируют, и, если рассматривать случай государственного управления и корпоративного управления в высшем управленческом звене, то ключевым моментом в принятии решения становится сохранение власти или влияния. В результате выстроенная структура принятия решений уже не обеспечивает необходимую предсказуемость. Более того, часть решений, направленных на сохранение власти или стабильности политической системы, могут приниматься и вовсе спонтанно.

Если рационализм единственным критерием эффективности управления предполагает решение, принятое по рационализированной процедуре, то инкрементализм пытается учитывать и влияние актора на принимаемое решение. Появляется необходимость учитывать не только цели управления. Вместе с политической составляющей возникает и ценностная составляющая, учёт которой в рациональных моделях невозможен. В результате разрывается связь между этапами рационального процесса принятия решений , а именно между поиском и разработкой стратегических целей, формулированием тактических целей, выбором из альтернатив (стратегий) для совершенствования тактических целей и процессом оценки результатов реализации решения.

Эффективность управления здесь зависит от учёта всех альтернатив, определяющих и корректирующих стратегические и тактические цели. Однако, в реальный условиях управленец просто не в состоянии перебрать все альтернативы. Более того, у него нет гарантий, что альтернативы сформулированы исчерпывающе, так как ситуация в системе постоянно изменяется. То есть не только решение является самоцелью и единственным критерием эффективности управления, но и изменяющиеся внешние условия, целевые и ценностные установки, которые также могут подвергаться коррекции и рассматриваться в различных ракурсах.

Инкрементальный подход ставит актора в позицию выработки не столько константной идеальной цели, сколько адекватного состоянию среды процесса политико-административного управления. Лица, принимающие решения, отслеживают только инкрементальные изменения в политической (экономической, социальной или др.) системе и проецируют их в модели управления, а также подвергают корректировке систему целеполагания и управленческих задач.

Цели и средства часто изменяются одновременно, вместе с административным процессом . Это в корне меняет точку зрения на представления об административном процессе в органах исполнительной власти. В рациональной модели принятия политических решений мы имеем дело со статическим политико-административным процессом, который имеет единственную единицу измерения - преобразующее поведение и образ действий лиц, принимающих управленческие решения. Основу инкрементальной модели, напротив составляет представление о политико-административном процессе как динамичном явлении, в рамках которого происходят значительные взаимовлияния не только на цели, средства и сам процесс, но и на его акторов, группы давления, структурирование политико-административного взаимодействия. Этим можно объяснить довольно высокую приспособляемость органов исполнительной власти к политической реальности, при формальном сохранении функционально-дивизионной модели организации управленческого процесса.

Однако, инкрементальные модели принятия решения не прижились на практике именно по причине потенциально низкой эффективности. Если рационализм стимулировал управленца к «выходу за пределы» управляемой им системы и потенциальное её совершенствование, хотя и в статике задач, целей и ценностей, то инкрементализм скорее стимулирует бездействие управленца. К тому же он излишне опирается на креативность лица, принимающего решение. В результате эффективность управления, особенно на уровне высшего управленческого звена при применении инкрементальной модели оставляет довольно много вопросов и необходимость дополнительного изучения основания и методик деятельности акторов в системе принятия политико-управленческих решений .

Отталкиваясь от недостатков описанных выше моделей были созданы, так называемые, циклические модели или модели политико-управленческого цикла (Policy Cycle Дж. Андерсона). Обобщённо модель состоит в том, что в процессе принятия решение проходит определённое количество этапов, от осознания проблемы, до её практической реализации. Этапы имеют следующие названия : Agenda setting (построение повестки дня); Policy formulation (формулирование альтернатив); Policy adoption (принятие (выбор) решения); Policy implementation (реализация решения); Policy evaluation (оценка результатов и изменение решения).

Несмотря на высокую интегративность моделей принятия политико-управленческих решений их описательная способность и методологический потенциал ограничены. Причина этого в недостаточном раскрытии потенциала эффективности. В рационализме эффективность государственного управления (и управления вообще) загонялась в рамки жёстких форм и процедур, в инкрементализме она была освобождена от «застывших форм», но сложность взаимодействий в политической системе помешала её раскрыться. Появилось слишком много факторов, необходимых к учёту при осуществлении государственного управления или политического управления на уровне высшего управленческого звена. В результате эффективность снова была ограничена, но уже циклическими интегративными формами, само применение которых отчасти гарантировало эффективность как принимаемых решений, так и, отчасти, процесса управления в целом.

Инструментально подобный подход к управлению компанией вполне удобен. Более того, он может быть признан эффективным (в смысле эффективности как имманентного свойства управления) в государственном управлении на уровне европейских стран и США, но на бюрократическом уровне он слишком сложен в рамках строгой вертикальной иерархии. Новые реалии как в системе государственного управления в РФ, развитие системы институтов гражданского общества, общая эволюция политической системы требует всё большей самоотдачи для выживания акторов в политическом пространстве. В результате, сложившихся рациональных, бюрократических механизмов принятия решений и государственного управления становится явно недостаточно. Это хорошо иллюстрирует постоянно проходящая в России административная реформа на различных уровнях государственного управления. Учёные по разному трактуют причины этого явления – внутреннее сопротивление аппарата, политические традиции, ненацеленность власти на реформы и т.п. Но наиболее общая причина остаётся константной – слабо развитая способность системы государственного управления отвечать на всё новые вызовы политической системы, всё более ярко выражающуюся трансформацию не только публично декларируемых целей и ценностей, но и целевых и ценностных установок управленческого аппарата.

Каким образом критерий эффективности реализуется в сегодняшнем контексте административной реформы? Обратимся к показателям, иллюстрирующим общие подходы к эффективности государственного управления, которые трансформируются административной реформой (табл.1).

С точки зрения развития системы органов государственной власти цели реформы заявлены благие, но характер изменений практически сразу же раскрывается на примере росписи задач в системе мониторинга эффективности административной реформы в соответствии с целевыми установками.

Таблица 1. Цели реформы государственного управления

Стратегическая цель : повышение эффективности государственного управления для обеспечения достижения целей социально-экономического развития
Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций ФОИВ для обеспечения эффективной работы органов госуправления и повышения качества госуслуг	Цель 2: Снижение уровня гос. регулирования в экономике	Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности госслужбы	Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов	Цель 5: Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов госуправления

Указанным целям отвечают некоторые задачи.

Цель 1.

Задача 1.1. Оптимизация структуры и численности государственного аппарата и подведомственных организаций

Задача 1.2. Оптимизация исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора

Задача 1.3. Оптимизация деловых процессов и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг <…>

Цель 3 :

Задача 3.1 Создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы

Задача 3.2. Определение обязанностей, полномочий и мер ответственности госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов

Задача 3.3. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе госслужбы

Задача 3.4. Обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства

Задача 3.5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста (и т.д.) <…>

Цель 5.

Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной власти

Задача 5.2. Усиление системы внешней подотчетности

Формулировки задач показывают подход к эффективности государственного управления, применяемый в ходе административной реформы и мониторинга её эффективности. Формулировки задач в приведённых «Целях» указывают на дальнейшее построение строго иерархизированной системы управленческого аппарата, селектирующего решения внутри себя, с константными целевыми установками. То есть при реформировании системы госуправления разработчики руководствовались системой преемственности государственной власти и работы управленческого аппарата. Однако, в этой модели, как показано выше, отсутствует динамика принимаемых решений, не учитывается креативность управленцев, нет трансформации целевого и ценностного полагания в системе государственного управления в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды. Таким образом, реализуемая модель реформирования государственного управления изначально способствует сохранению существующей структуры и методик государственного управления без их существенной трансформации, что приводит к декларативности отдельных положений (в части целевых установок административной реформы).

Эффективность инкорпорирована не как имманентно присущий системе управления фактор, а в качестве движущей системы развития системы государственного управления и корпоративного управления на уровне высшего звена. Разработчики системы мониторинга эффективности административной реформы говорят и о западных методиках мониторинга: интегративные показатели SIGMA и GRICS . Первый показатель включает в себя оценку эффективности реформ государственного управления по следующим показателям: государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

Если практически все из показателей вполне формализуемы, то «управление разработкой и реализацией политики» относится к категории слабоформализуемых хотя и может быть индикатором с помощью экспертной оценки.

Второй показатель состоит из «6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции» . Здесь также предусмотрены оценки для слабоформализуемых параметров, что может свидетельствовать об активном использовании методик, сопровождающих применение политико-управленческого цикла. Более того, разработчики говорят об использовании показателей «второго поколения», в большей степени ориентированных на анализ эффективности работы сетей принятия решений, но в итоговом документе по мониторингу эффективности административной реформы слабоформализуемые параметры представлены в недостаточной степени.

Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются и некоторые проблемы. Во-первых, оценка эффективности административной реформы предполагает трансформацию без трансформации, то есть сохранение жёсткой структуры управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок акторов системы государственного управления. Во-вторых, в системе мониторинга эффективности реформирования государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений начального уровня. В результате применения подобных методов оценки эффективности при несовпадающих модельных условиях результаты мониторинга могут показать прямо противоположные результаты.

Таким образом, можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, что загоняет понимание эффективности всё дальше и дальше в рамки рационального подхода, жёстко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учёта состояния внешней среды. Перефразируя Г. Саймона можно говорить о единственной ценности данной модели – решения для решений, управление для решений. Далее кризис усугубляется в попытках перенесения западного понимания эффективности управления без учёта трансформации целевых и ценностных установок на российской почве.

Указанный кризис лежит, прежде всего, в области практического государственного управления, где новации в России приживаются наиболее трудно. Для его разрешения необходимо разработать комплексную трактовку эффективности государственного управления, минимизирующую риск дальнейшего расширения бюрократических схем управления в Веберовском понимании и в понимании классической теории менеджмента. Центральным понятием модели может стать именно эффективность государственного управления, которая разворачивается как движущая сила развития управления, учитывающая изменчивость целей и ценностей, чувствительная к инкрементальным воздействиям внешней и внутренней среды, имеющая развитой механизм взаимодействия с управляемым социумом как в вертикальной плоскости, так и горизонтальной. Необходимо признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, но выйти за его рамки для развития творческого потенциала лиц, принимающих решений.

Предлагаемая модель может выглядеть следующим образом (рис.1).

Рис.1. Структура модели интерпретация категории эффективность государственного управления.

Модель эффективности государственного управления ориентирована на его публичность. По этой причине эффективность трактуется как способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности. При этом не исключается их трансформация, а также динамика внутренних целевых и ценностных установок управленческой команды, которая разворачивается в методиках, применяемых для раскрытия критериев расширенного понимания эффективности.

Несмотря на то, что модель выглядит иерархичной, существуют многочисленные сетевые взаимодействия между критериями понимания эффективности. Адекватность и реалистичность, по сути, представляют собой требования формирования и управления целевыми и ценностными установками по отношению к внешней и внутренней среде политической системы. Безопасность обеспечивает стабильность функционирования в динамике изменчивости политического процесса. Профессионализм вбирает в себя методики принятия решений, обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена. Социальный гуманизм – естественное требование управления в социальных системах, позволяющее отслеживать взаимовлияния управляющей и управляемых подсистем.

Естественно, предложенная трактовка эффективности не является всеобъемлющей и требует развития, но она позволяет учитывать проблемы, появляющиеся в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Более того, она приближена к комплексному характеру и позволяет оценивать взаимовлияния управляющей и управляемой подсистем. Это взаимовлияние может быть оценено в динамике изменения целевых и ценностных установок, не исключается и управление ими. В работе предложена только «верхняя часть айсберга» проблем государственного управления, возникающих при его реализации. Для дальнейшей развёртки необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления.

Атаманчук Г. В. Управление - социальная ценность и эффективность. М.: 1995; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: 1997.; Эффективность государственного управления., под ред. С. А Батчикова, С.Ю Глазьева: Пер. с англ. М.: 1998; Аганбегян А. Г Управление и эффективность М.: 1981; Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть, 1997, № 5; Эффективность государственной власти и управления в современной России. под ред. Игнатова В., Р-на-Дону: 1998; Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М.: 1986; Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. – М.: Дело, 1998. и др.

Глоссарий. ru: словари по общественным наукам.// Yandex.ru,

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Юрид. Лит., 1997. – с.21.

См. - Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision - Making Process in Administrative Organizations. New York , 1997

Линдблом Ч., Политика и рынки. Политико-экономические системы мира., М.: Институт комплексный стратегических исследований, 2005.

Подробнеео Policy Cycle - Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994.

Вбуквальномпереводе – решениеидействие.

Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision - Making Process in Administrative Organizations. New York , 1997. - p .2.

Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. – М.: Дело, 1998. – с.759.

Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. – М.: Дело, 1998. – с.367.

Саймон, Г. и др. Менеджмент в организациях: Сокр. пер. с англ. с 15 изд. – М.: Экономика, 1995. – с.27.

Smith G. and May D. - The Artificial Debate between Rationalist and Incrementalist Models of Decision-Making.// Policy and Politics, 8, 1980. – p.198.

Цит. по - Smith G. and May D. - The Artificial Debate between Rationalist and Incrementalist Models of Decision-Making.// Policy and Politics , 8, 1980. – p .199.

Дальнейшее совершенствование и развитие указанных моделей представлено в mixed - scanned модели Ф. Этзони и normative - optimum модели И. Дрора. В рамках данной статьи описанием этих моделей можно пренебречь, так как в них развиваются уже указанные эволюционные факторы эффективности управления и государственного управления в частности. Требование « экстрарациональности » выдвигаемое последней может быть интерпретировано как необходимость управления ценностными установками в процессе принятия решений для нового понимания эффективности государственного управления, но прямых ссылок на это у автора нет.

См. - Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994.

Добролюбова Е.И., Показатели эффективности реформ государственного управления в России./ Политанализ. ru ,

Федеральные органы исполнительной власти

Формулировки задач приведены в соответствие с Программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)»

Подробнее см. Добролюбова Е.И., Показатели эффективности реформ государственного управления в России./ Политанализ. ru , <

Задачей управления является выработка таких управленческих воздействий, при которых состояние объекта управления приемлемо с точки зрения критериев эффективности деятельности. Эффективность управления - один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления: не всегда выражается прибылью; приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат; может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п. Эффективное государственное управление – умение рационально использовать мощный потенциал государства, т.е. способность административных структур формировать и реализовывать государственную политику и пропагандировать коллективные инициативы.

12.1.Теоретико-методологические подходы к определению эффективности. Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение. В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи». Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.

В государственном управлении рассматриваются также следующие четыре аспекта эффективности: 1.Результативность – уровень достижения поставленных целей. 2.Экономичность – сокращение издержек и затрат. 3.Эффективность – соотношение результатов и затрат. 4.Степень воздействия – прямые и косвенные последствия принятых государственных решений.

В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2) Подход, развивающий теорию рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов , состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

6) Адаптационный подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

7) Подход, основанный на концепции управления качеством . В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся: целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц; нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации; стиль функционирования государственного аппарата; нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий; сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей; издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

12.2. Оценка эффективности государственного управления. Под оценкой эффективности государственного управленческого решения понимают совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти. Критерии, на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления, бывают количественные и качественные. Критерии и оценки используются для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов государственного управления, качество которого можно оценить в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества. При этом можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом “общественных целей”. Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Техническая эффективность связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Так как многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, то необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты конкретных программ. Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия проводимых государственными органами мероприятий. На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей (признаков). Существует несколько основных типов оценок государственного управления: оценка процесса выполнения; оценка результатов; оценка последствий; оценка экономической эффективности. Задача оценки эффективности государственного управленческого решения заключается в том, чтобы оценить: управленческую деятельность органов власти и предприятий государственного сектора; проводимую государственными структурами политику; реализацию государственных программ; последствия проводимой политики и реализации государственных программ. Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого. Планирование проведения деятельности по оценке результатов государственного управления в общественной сфере предполагает выбор системы показателей, свойства оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, в том числе использование результатов других исследований. Для определения оценок, как правило, проводят оценочные исследования, которые делятся на две группы: научные и традиционные формы. Научные формы предполагают проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат. При проведении научных исследований применяют следующие методы: социологические опросы (анкетирование и итервьюирование); наблюдения (открытые и скрытые); экспертные оценки; моделирование; формирование контрольных групп; проведение экспериментов и др. Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п. Ввиду многомерности объектов государственного управления целесообразно осуществлять оценку эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа, позволяющих не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления (последствий изменения), на сферы государственной и общественной жизни.

12.3.Факторы эффективности государственного управления.

1.Базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс. Каждой политической системе присуща своя система ценностей . Ценности - это обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это - целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности - необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы.

2.Организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства. Организация системы власти и управления играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается: реальной целостностью систем государственного управления, единством правил “игры” всех задействованных в них управляющих субъектов; правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления.

3.Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям - не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Государственный аппарат - организация, состоящая из государственных служащих, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций и задач. Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом. Современная рациональная бюрократия как фактор эффективности государственного управления должна находиться под контролем первичных органов государственной власти (конституционно установленных) и общественных институтов.

4.Экономическая, политическая и социальная стабильность общества - один из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при изменяющейся социальной среде. Стабильность, устойчивость политической и экономической систем, а также общественных отношений, - это такое их состояние, когда происходящие изменения не ведут к нарушению нормативно-ценностной базы процессов жизнедеятельности людей, когда любые отклонения и действия субъектов (политических, экономических и пр.) корректируются реализацией установленных, легитимных норм.

12.4. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти. Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих. Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ: процессы планирования, контроля и доведения до сведения служащих стратегических целей и этапов их реализации становятся боле прозрачными; наличие как опережающих показателей, характеризующих факторы успеха в будущем, так и показателей за прошедшее время позволяет проводить ретроспективный анализ; повышаются возможности идентификации и концентрации усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами благодаря наличию показателей удовлетворенности потребителей, качественных показателей; создаются дополнительные возможности для достижения эффективности внутренних административных процессов и определения условий совершенствования организационной структуры и внутренних процессов, профессионального развития государственных служащих; наличие логичных и взаимосвязанных критериев позволяет дифференцировать оплату труда служащих. Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важным является соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей. Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы. Показатели непосредственного результата. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непосредственного результата для него выступит количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг. Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта характеризуют изменения в объекте управления, характер воздействия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, связано с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социального эффекта, выступают показатели удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности исполнительного органа. Показатели непосредственных процессов связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя). Показатели должны соответствовать следующим требованиям: 1) соотнесенность - показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам деятельности органа власти; 2) четкость и однозначность, простота в понимании и использовании - с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данных показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги; 3) сравнимость - в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между органами власти; 4) проверяемость - показатели должны быть сформулирован таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены. По возможности, к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки; 5) статистическая надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора данных, и у тех, кто ими пользуется в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов; 6) экономическая целесообразность - очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных. Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и должны быть привязаны к уже проводящейся работе по сбору данных; 7) чувствительность - показатели должны быстро реагировать на изменения. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение; 8) отсутствие внутренних «антистимулов» - при разработке показателей необходимо принимать во внимание, какого рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать таких показателей, которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения служащих; 9) гибкость в отношении инноваций - система раз определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг; 10) быстрота обновления - показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных. Система оценки эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффективности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется анализ роли контекстов, взаимосвязей, отдаленных и вариативных последствий применения инновационных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам. Существует три уровня измерения эффективности работы в государственных органах власти: уровень министерств, служб, агентств – выполнение поставленных целей; уровень среднего звена – реализация программ и проектов; уровень сотрудников – решение оперативных задач.

12.5. Качество государственного управления. Оценка эффективности государственных управленческих решений может быть также осуществлена на основе создания системы качества в органах государственной власти - совокупности организационных и технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и т.п. Оценка качества имеет два направления: соблюдение определенных нормативов и стандартов; удовлетворение потребностей социальных групп, организаций и отдельных лиц. Факторы, от которых зависит качество государственного управления : качество законодательной и нормативно-правовой базы в области государственного устройства; система планирования и принятия государственных решений в органах власти (регламент); механизм ответственности и подотчетности органов власти; открытость и прозрачность бюджетной и финансовой политики; профессионализм руководителей и служащих государственных органов; использование современных информационных методов (программа электронного правительства); создание систем управления изменениями по реализации государственной политики. Составляющие качества эффективности государственного управления: качество принимаемых решений; прозрачность и открытость; ориентация на потребителя; уровень координации работ; использование информационных технологий; качество услуг и доступность для граждан. Стандарты качества государственного управления: стандарты услуг, оказываемые органами исполнительной власти гражданами и организациями; стандарты управления и документооборота; стандарты подготовки и повышения квалификации государственных служащих; стандарты этического поведения государственных и муниципальных руководителей и служащих.

12.6. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления. В международной практике используются различные интегральные показатели для оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями. 1.Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), оценивает эффективность государственного управления в межстрановом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает в себя: а) процессы выбора, контроля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилтся на основе сравнения шести индексов: право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы; политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса; эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством; качество законодательства (Regulatory Quality) – значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как: контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса; верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе; контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции. 2. Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street). Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. ИЭС рассчитывается на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от одного до пяти: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. 3. Индекс непрозрачности позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. «Индекс непрозрачности» представлен в виде интегрального «Фактора непрозрачности», составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности. Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR» (от англ. clear – «ясный», «прозрачный», «четкий»). Двумерное измерение (ранжирование стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» – увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные непрозрачностью. 4. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения. Индекс институциональной среды , который рассчитывается на основе обследований государственных служащих по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

Вопросы для самопроверки:

1. В чем заключается сущность эффективного государственного управления?

2. Перечислите теоретико-методологические подходы к определению эффективности.

3.На какие виды можно подразделить социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти?

4. Что понимается под оценкой эффективности государственного управленческого решения?

5. Как определяется экономическая эффективность государственного управления?

6. Перечислитефакторы эффективности государственного управления.

Литература:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Омега-Л, 2004.-301

2. Кирсанов С.А,. А. Т. Ошурков А.Т., Е. П. Истомин Е.П. , Резанов.В. Муниципальное управление. Эффективность муниципального менеджмента Издательство: Андреевский Издательский дом, 2008 г. -318 стр.

3. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. - М.: Статус, 2005. - 148 с.

4. Пикулькин, А.В. Система государственного управления. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007

5. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. – М.: ИНФРА-М, 2006.

6. Шашина Н.С. Система государственного и муниципального: электр. уч. пособие: /;– СПб.: Изд-во СПбАУЭ, 2010.

РАЗДЕЛ Б. Организация государственного и муниципального управления в России.

3.Функции гос-ва в системе рэ. Субъекты гр рыночной эк-ки.

4. Ограниченность ресурсов и проблема выбора в экономике. Кривая производственных возможностей общества (кривая трансформации).

4.Объекты грэ. Эк-ка рб как объект гр.

8. Особенности соц-экон развития регионов рб. (по прогр Соц-эк развития рб на 2011-2015 гг.)

9. Рынок:понятие, функции, структура и инфраструктура.

9. Гос. Сектор эк-ки в системе грэ: понятие и осн. Функции.

10.Конкуренция:сущность,виды,роль и развитие рыночной экон.

10. Структурн.Трансф-ция эк-ки и перестройка пром.Произ-ва в рб.

11. Несовершенства рынка, необх гос вмешательства.

11. Инвестиц. Политика рб и содерж. Гос. Рег. Инвестиц. Деят-ти. Инвестиции как объект гос. Рег-ния. Специфич. Цели и методы регулирования иностранных инвестиций.

12.Модели рыночной экономики. Особ бел нац модели.

12. Соц. Политика рб и содержание гос. Регулирования соц. Комплекса в условиях переходного к рынку периода.

7 Место и роль органов государственного управления в механизме государства. Институциональная структура органов г у.

Вопрос 13. Спрос и предложение. Рыночное равновесие. Последствия государственного вмешательства в рыночное ценообразование.

14. Специальные (свободные) экономические зоны и особенности их функционирования в Беларуси.

Вопрос 14. Понятие эластичности и ее виды. Эластичность спроса и предложения по цене. Практическое значение анализа эластичности.

14. Понятие, содержание и хар-ка антимон-го регулирования

Вопрос 15. Теория потребительского выбора. Равновесие потребителя и правило максимизации полезности.

15. Осн инструменты гр вэд. Платёжн баланс в сис-ме грэ.

9. Управленч проц и управл деят в гос управлении. Принятие управленческих решений органами государственного управления

Вопрос 16. Понятие и классификация издержек. Бухгалтерские и экономические издержки. Издержки производства в краткосрочном и в долгосрочном периоде.

15 Конкурентоспособность национальной экономики (кнэ): понятие, факторы и показатели. Воздействие международных экономических и политических организаций на национальную экономику.

3.Функции и методы государственного управления.

14 Экономическая безопасность (эб) в системе национальной безопасности страны

13 Структурная трансформация экономики и инновационно-инвестиционная политика

10. Эффективность государственного управления. Понятие и виды эффективности государственного управления. Критерии и показатели оценки эффективности государственного управления.

12. Система прогнозов и программ развития нац экономики

14 Правовые основы и принципы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

11. Состав и структура социально-потребительского комплекса

21. Денежный рынок: спрос(d), предложение(s), равновесие.

10. Состав и структура социально-культурного комплекса, его роль в экономике страны.

22. Денежно-кред сист и ее стр-ра. Дкс рб

9. Структура апк и его роль в эк-ке страны.

8 Система республиканских исполнительно-распорядительных органов в Республике Беларусь.

23. Фин сист и ее стр-ра. Финанс сист рб.

8. Перспективы развит и структурные преобразов пром-ти Бел.

15.Общая характеристика системы органов местного управления и самоуправления: состав и территориальные уровни.

24. Налогообложение: сущность и принципы. Виды и функции налогов. Налоговая система Республики Беларусь.

7 Состав и структура действующих межотраслевых хозяйственных комплексов рб

11. Бюрократизм и коррупция как негативные явления в системе государственного управления. Причины возникновения бюрократизма и ключевые направление его преодоления.

25. Госбюджет, его функции и структура. Бюджетный дефицит и бюджетный профицит, государственный долг. Бюджет Республики Беларусь.

6 Внешнеэкономический потенциал рб, важнейшие компоненты и параметры его определяющие

11.Роль региональных органов управления в создании условий для устойчивого развития региональных сообществ.

26. Совокупный спрос и совокупное предложение. Общее макроэкономическое равновесие в модели ad-as.

5 Производственный и инвестиционный потенциалы нац. Экономики

27. Циклический хар-р экономич. Развития и его причины. Экономич. Цикл и его фазы

4 Научный научно-технический и инновационный потенциалы. Система показателей для оценки их уровня.

29. Инфляция: понятие, причины, типы, виды, соц-экономич последствия. Инфляция в рб

3.Демогр и трудов потенц.

12.Региональные экономические исследования в бывшем ссср и на постсоциалистическом пространстве.

28. Безработица: понятие, типы, виды, социально-экономические последствия. Безработица в Республике Беларусь

1. Предпос становл, этапы формиров-я перспект модели……

9.Процессы децентрализации и централизации и их влияние на управление региональной экономикой.

30. Открытая экономика и основные формы международных экономических отношений

2. Осн макроэк показ-ли…..

15.Гос.Рег-ние регион.Развития и осн.Хар-ки рег.Пол-ки.

10. Эффективность государственного управления. Понятие и виды эффективности государственного управления. Критерии и показатели оценки эффективности государственного управления.

Эффективность системы госуправления – это комплексная характеристика потенциальных и реальных результатов функционирования, с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам.

выделяют виды эф-ти ГУ: 1) эк-кая – отраж эф-ть проводимой гос-вом эк-кой политики, процессов и явлений (эк роста, исп-ие рес-сов, приватизации, инвестиций). 2) соц – опр-ет эф-ть соц политики гос-ва, решение соц проблем жизнедеят-ти общества, его различ групп и классов. 3) экол – связ с исп-ем окруж среды, реализацией природоохранных мер. 4) внешнеэк – отраж взаимовыгодное сотрудничество с гос-ми на м/у-нар арене, в м/у-нар разделении труда, в обл кредитно-денежных отношений, при обмене новейшими технологиями и т.д.

Критерии эффективности – признаки, грани, стороны проявления управления, посредством анализа которых можно определить уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Ключевая проблема – это отсутствие критериев оценки работы министерств, госкомитетов и других органов госуправления.

Главная роль должна принадлежать оценке уровня достижения поставленных перед органами управления целей , которые выражаются в прогнозах, программах, планах развития и т.д. Основная проблема - сформировать критерии и показатели оценки результатов деятельности, которые определяются спецификой конкретного объекта управления. В качестве таковых для отраслей производственной сферы могут быть след.:

выполнение указов, декретов Президента, законов, постановлений и др. НПА;

выполнение прогноз. и программ. заданий по важн показателям работы отрасли;

эффек-сть работы (производительность, рентабельность, энергоемкость);

ход рыночных преобразований (развитие новых форм собственности, рыночных институтов, реструктуризация предприятий);

выполнение приказов и распоряжений вышестоящих руководителей;

реализация положений и требований государственной кадровой политики.

Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют критерии социальной эффективноти госуправления, раскрывающие результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов госуправления.

Главными критериями социальной эффективности управления являются:

Уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

Темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

Уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий;

Упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

19. ВВП и методы его расчёта. Номин и реальн ВВп. ВВП – пок-ль общего эк состояния страны. Он дает представление об общем материальном благосост. нации, тк чем выше ур-нь произв-ва, тем выше благосостояние страны. Центральный пок-ль системы нац. счетов (СНС).

ВВП может быть исчислен следующими тремя методами:

1. Как сумма валовой добавленной стоимости (производственный метод) 2. Как Σ компонентов конечн. использ-я (метод конечного использования) 3. Как сумма первичных доходов (распределительный метод)

При расчете производственным методом ВВП исчисляется путем суммирования валовой добавл. стоимости всех производственных единиц – резидентов, сгрупп-х по отраслям или секторам. Согласно методу конечного использования ВВП определяется как сумма следующих компонентов: 1. расходы на конечн.потребление товаров и услуг; 2. валовое накопление; 3. сальдо экспорта и импорта товаров и услуг: ВВП = C + I + E, где C – конечное потребление; I – инвестиции; E – чистый экспорт. Под расходами на конечное потребл. тов-в и услуг понимают расходы домашних хоз-в на потребит-е товары и услуги, а также расходы учрежд. гос-го упр-я (бюджетных орг-й) и некоммерч. организаций на товары и услуги для индивидуального и коллективного потребления.

При определении распределительным методом ВВП вкл. след. виды первичных доходов: оплату труда наемных работников, чистые налоги на производство и импорт (налоги на производство и импорт минус субсидии на производство и импорт), валовую прибыль и валовые смешанные доходы. ВВП = W + Q + R + P + T, где W – з/п, выплач-я рабочим и служащим, независимо от того, явл. ли они резидентами или нерезидентами данной страны; Q – отчисления на соц. страхование; R – валовая прибыль; P – валовой смешанный доход; T– налоги на произв-во и импорт (за вычетом субсидий).

Выделяют номинальный и реальный ВВП. Номинальный (абсолютный) ВВП выражен в текущих ценах данного года. Реальный (с поправкой на инфляцию) - выражен в ценах предыдущего или любого другого базового года. В реальном ВВП учитывается, в какой степени рост ВВП определяется реальным ростом производства, а не ростом цен. Отношение номинального ВВП к реальному называется дефлятором ВВП . Фактический ВВП - это ВВП при неполной занятости, который отражает реализованные возможности экономики. Потенциальный ВВП - это ВВП при полной занятости, он отражает потенциальные возможности экономики. Последние могут быть намного выше реальных.

Реальный ВВП = Номинальный ВВП / Общий уровень цен

"

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Понятие эффективности государственного управления

• Введение
• 1 . Теоретико-методологические аспекты понятия эффективности государственного управления
• 1.1 Понятие эффективности государственного управления, его виды и основные характеристики
• 1.2 Факторы эффективности государственного управления
• 2 . Практически-правовой аспект эффективности государственного управления
• 2.1 Критерии эффективности государственного управления
• 2.2 Повышение эффективности государственного управления, основные перспективы
• 2.3 Содержание достигнутых критериев эффекивности деятельности исполнительных органов власти субъектов РФ
• Заключение
• Список использованных источников информации
• Введение
• Государство выступает институтом управления обществом в целом в зависимости от поставленных целей. Оно является субъектом управления или регулятором, осуществляющим управление в случаях, когда необходимо вмешаться в функционирование объекта, реализующего некоторую цель .
• Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает управлению общественными делами свойство системности, которое приобрело принципиальное значение. Только при наличии государства в обществе возможно достижение необходимой согласованности, координации, субординации, целеустремленности, следовательно, рациональности и эффективности в управлении .
• Сегодня реалии существования нашего общества, суровая действительность, к которой это общество вынуждено приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления, и как следствие, во всех областях жизнедеятельности общества существуют проблемы в управленческих сферах. Сегодня организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества государства и общества требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления
• Безусловно, что данная проблема является наиболее острой и фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой в контексте мировой политики. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов, наш основной закон - Конституция является квинтэссенцией мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.
• Актуальность данной темы диктуется, прежде всего, наличием большого количества управленческих проблем в самых различных сферах жизнедеятельности общества и необходимостью их структуризации и поиска путей их непосредственного решения. Кроме того, актуальность темы данной курсовой работы обусловлена тем, что происходящие в России преобразования пока не достигают должного уровня и не повышают эффективность государственного управления. Вместе с тем, неразработанность проблем организационно-управленческих отношений существенно тормозит развитие управленческой практики, зачастую ведет к неверным оценкам ситуации, выбору неэффективных решений.
• Кроме того, актуальность работы обуславливается и тем, что проблема эффективности государственного управления сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей в понимании современного государства. Она охватывает большинство частных проблем реализации государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.
• Рассматривая демократическое правовое государство как базовую основу эффективного государства, способного обеспечить использование своей власти в интересах индивида и общества в целом, нельзя не затронуть проблемы взаимосвязи эффективного государства и гражданского общества, прав и свобод человека и гражданина. Весьма актуальны вопросы экономической, социальной, политической и культурной основы эффективного государства.
• Сегодня особенно важны попытки анализа, изучения и обобщения основных проблем управленческой практики, направленных на поиск оптимальных путей развития социально-экономической, политической и культурно-религиозной сфер. Одной из таких попыток является данная курсовая работа.
• По данной проблеме существует довольно много литературы, поскольку на современном этапе проблемы государства как субъекта управления, становятся все более актуальными и требуют немедленного решения, для повышения эффективности управления в различных сферах российского общества. Очень многие авторы в своих работах уделяют внимание подробному рассмотрению этих проблем, а также рассматривают пути их преодоления.
• В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г.В Атаманчука, В.Игнатова, Галиуллина Т.Т. Относящиеся к новейшим исследованиям западных и российских ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды Батчикова С.А., Глазьева С.Ю., Друкер П., Озорнину Ю.П. Необходимо отметить, что западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает, что подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей недопустимо, это может привести к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно, знание и применение западного опыта там, где это, возможно, является необходимым.
• Цель данной курсовой работы - изучение и анализ теоретико-методологических и практически-правовых аспектов эффективности государственного управления.
• Поставленная цель реализуется решением следующих задач:
• · Рассмотрение понятия эффективности государственного управления, его видов и основных характеристик;
• · Анализ факторов эффективности государственного управления;
• · Исследование критериев эффективности государственного управления;
• · Изучение необходимости эффективности государственного управления, его основные перспективы;
• · Анализ содержания достигнутых критериев деятельности исполнительных органов власти субъектов РФ.
• Таким образом, объектом данной курсовой работы являются непосредственно эффективность государственного управления, а предметом - государственное управление в целом в Российской Федерации.
• При написании данной курсовой работы были использованы методы теоретического анализа и синтеза социологической, экономической, управленческой литературы, изучение нормативных документов социально-экономической, политической и культурно-религиозной сферы, системный анализ, анализ и обобщение массовой практики, лучшего отечественного и зарубежного опыта.
• Данная курсовая работа представляет собой определенную научно-практическую значимость. Структурированные в работе проблемы эффективности государственного управления в различных сферах жизнедеятельности российского общества дают полную картину о существующем в настоящее время управленческом государственном кризисе. Они также составляют теоретически важный аспект повышения эффективности государственного управления. Полученные в данной курсовой работе выводы можно использовать при чтении курсов лекций для студентов в ВУЗах по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также слушателей учебных заведений, входящих в систему Российской академии государственной службы. Полученные результаты работы также могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию работы государственных институтов и действующего законодательства.
• Курсовая работа соответствует всем требованиям, предъявляемым к её оформлению, и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников информации и приложений.

1 . Теоретико-методологические аспекты понятия эффективности государственного управления

1.1 Понятие эффективност и государственного управления, его виды и основные характеристики

Государственное управление является сложной по своему элементному составу и связям и многогранной по выполняемым функциям системой. Объем и характер охватываемых им общественных процессов и явлений отражает специфику государственного управления, а системность и организованная целостность являются его неотъемлемой чертой. В совокупности системность и организованная целостность обеспечивают необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность государственного управления.

Потребность в эффективном воздействии государства на динамично развивающиеся современные сверхсложные процессы и явления обусловливает значимость и интерес со стороны общества и его структур к результативности и эффективности государственного управления. Все более актуальными применительно к государственному управлению становятся такие характеристики, как «производительность», «результативность», «качество», «эффективность». Все чаще поднимается вопрос о способности государства, как определяющего субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом. При этом долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен в государстве определяется реальным повышением производительности и эффективности государственного управления.

Государственное управление, направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос результативности и эффективности государственного управления .

Таким образом, эффективность государственного управления, является комплексным понятием, которое требует системного подхода.

Для того чтобы более полно и точно рассмотреть данное понятие, в первую очередь, необходимо рассмотреть понятие государственного управления в целом. Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

· государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

· государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера, основным направлением которой является исполнение, т.е. приведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий;

· государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

· государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

· государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности .

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества; включение в механизм государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

Именно с таких разнообразных точек зрения рассматривается государственное управление в целом. Вместе с этим, сколь сложной ни являлась бы система государственного управления, столь же сложной и не менее будет являться определение эффективности государственного управления, выделение его критериев, показателей, а также методологических подходов и методов оценки эффективности.

Непосредственно термин «эффективность» происходит от латинского effectus - эффект, действие и effectivus - эффективный, производительный, действенный. Эффективность обязательно предполагает получение определенного эффекта от деятельности, который должен максимально соответствовать ожидаемому результату. Сам эффект не показывает, каким образом чего он был получен, а один и тот же результат можно достичь различными средствами за счет разных затрат. Кроме этого, эффект от деятельности может быть как позитивный, так и негативный, что не соответствует пониманию эффективной деятельности, которая рассматривается только в положительном значении. Эффективность - это есть мера достижения цели (полученный результат) при наиболее полном использовании условий и факторов, определяющих эту меру. Следовательно, рассматривая исключительно результат деятельности, можно говорить лишь о ее результативности, а для определения эффективности необходимо сравнение полученных результатов и затрат на их достижение .

Необходимо заранее просчитывать эффективность управления, исходя из возможности достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов. Важно подчеркнуть, что речь идет не только об используемых ресурсах (материальных, трудовых, финансовых, информационных и др.), но и о сроках реализации управленческой задачи. Запаздывание сроков ее реализации ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.

Применительно к системе государственного управления в широком смысле эффективность следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных результатов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. При этом соответствие полученных результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, эффективность государственного управления должна отражать как прямые результаты управления, так и побочные, объективно возникающие результаты. И если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества поставленных целей и задач государственного управления, то побочные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные явления. При этом очень важно отделить получаемые результаты и последствия, как следствие государственного управления, от тех, которые могут возникать в результате действия объективных и, возможно, стихийных механизмов.

Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой. Это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности государственного управления.

Однако одного понимания того, что должна отражать эффективность государственного управления, недостаточно для решения этого вопроса на практике. И, несмотря на то, что проблема эффективности государственного управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до сегодняшнего дня. Применительно к каждому объекту государственного управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка результатов государственного управления. Чаще всего эффективность государственного управления рассматривается в отношении социального и экономического развития государства .

Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны, а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяются различные виды эффективности государственного управления:

· экономическую, отражающую эффективность проводимой государством экономической политики, эффективность протекающих процессов и явлений (экономического роста, использование ресурсов, приватизации, инвестиций, государственного сектора экономики и т.д.);

· социальную, позволяющую определить эффективность социальной политики государства, решения социальных проблем жизнедеятельности общества, его различных групп и классов. Главный критерий социальной эффективности государственного управления - повышение качества и уровня жизни человека;

· экологическую, связанную с использованием окружающей среды, реализацией природоохранных мер;

· внешнеэкономическую, отражающую взаимовыгодное экономическое сотрудничество с государствами на международной арене, в международном разделении труда, в области кредитно-денежных отношений, при обмене новейшими технологиями и т.д.

Выделяется также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.

Можно выделить и другие виды эффективности, но все они, по сути, связаны с функциями государства, т.е. с основными направлениями его деятельности, выражающими сущность и назначение государственного управления. Степень реализации этих функций и определяет эффективность государственного управления объектами и процессами .

В современном обществе с демократическим политическим устройством и рыночной экономикой государство выполняет, разумеется, множество функций и обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций эффективности. Понятно, что, например, функция обеспечения духовного и физического здоровья населения, развития образования, защиты семьи, материнства и детства, воспитания подрастающего поколения, стимулирования развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели экономической и даже социальной эффективности. Но это ни в коей мере не должно служить оправданием бездеятельности или самоустранения государства от ответственности за их качественное выполнение.

В последнее время эффективность государственного управления часто рассматривается с позиции двух измеримых составляющих: технической эффективности и экономической эффективности.

Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.

Как экономическая категория экономическая эффективность отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами. Именно эффективность в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.

Главное требование к государственному управлению экономикой - повышение эффективности производства, которое выступает его важнейшей качественной характеристикой производства и отражает уровень развития производительных сил и степень обеспечения потребностей общества.

Экономическая эффективность может рассчитываться на различных уровнях: на уровне национальной экономики, отдельных регионов, отраслей, предприятий, организаций, фирм, домохозяйств, а также на уровне отдельных проектов.

При оценке экономической эффективности на уровне национальной экономики следует исходить из двух важнейших составляющих: экономической эффективности и социальной приемлемости. Это говорит о том, что выбор эффективной стратегии устойчивого экономического развития должен основываться на реальной ресурсной базе государства и приносить экономическую выгоду всему обществу. В конечном счете, оценка эффективности функционирования экономики должна быть связана с динамикой благосостояния народа, основанной на последовательном подъеме производительных си. При этом производительные силы следует рассматривать в широком их понимании - не только как рабочую силу, средства труда и предметы труда, а как весь производственный потенциал страны, включая научно-творческий потенциал, технологические инновации, предпринимательский ресурс, организационно-структурные факторы и т.д.

Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства .

Подводя итог, необходимо отметить, что эффективность государственного управления это комплексное понятие и рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический факторы. С такой точки зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: «Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата» .

1.2 Факторы эффективности государственного управления

Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными. Соответственно и решения - разновариантными. Различные проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем - экономической, социальной, политической, правовой - и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со спецификой целей, стратегий и структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней.

Попытаемся сформулировать общесистемные факторы эффективности государственного управления. По нашему мнению, ее определяют четыре группы факторов:

· базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс;

· организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства;

· состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;

· экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Рассмотрим названные факторы. Выше отмечалось, что каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности - это обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это - целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей . Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности - необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы.

Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управления, ее функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-первых, реальной целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов; во-вторых, правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; и наконец, в-третьих, высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления. Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается нереализованным. Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления.

Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, урове нь доверия населения к властям - не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Понятие «государственный аппарат» в настоящем контексте используется в узком смысле в отличие от широкого, идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат - это аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-распорядительных управленческих органов . Он часть механизма государства, обеспечивающая вместе с другими государственными органами реализацию его функций управления.

Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии, обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом.

Экономическая, политическая и социальная стабильность общества - о дин из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при изменяющейся социальной среде.

Опаснейшим дестабилизирующим фактором является криминализация российского общества и государства. Общеизвестно, что преступность не только продолжает расти, но и пронизывает теперь уже многие сферы общественной жизни, включая политическую.

Экономический кризис, социальная поляризация населения и обнищание его большинства, криминализация общества порождают политическую нестабильность. Первичная причина всех этих явлений, ускоренная капитализация страны, а непосредственная -- реализуемая тактика проведения либерально-демократических общественных отношений.

Итак, эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации - до местного общества, от местного уровня - до регионального, от регионального сообщества - до социальной системы и ее политической организации - государства. На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и результатов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях. Высшим критерием эффективности системы государственного управления в целом служит полнота реализаций ее функций. В обобщенном выражении - это сохранение данных политической системы и общества, обеспечение их целостности, единства и безопасности, а также защита интересов всех групп населения, прав и свобод граждан.

Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Отсюда фундаментальное значение общесистемной формы организации власти и управления .

2. Практически-правовой аспект эффективности государственного управления

2.1 Критерии эффективности государственного управления

Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект .

Определив понятие «эффективность государственного управления», необходимо перейти к выяснению основного вопроса - о критериях эффективности. В нем - суть проблемы .

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин «оценка». Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности - это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия «критерий эффективности» - термин, производный от понятия «ценность». Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются «предметными ценностями». Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу «субъективных ценностей». Их следует отличать от «предметных ценностей» .

Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимно зависящих друг от друга процессов и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход.

Критерии, выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности.

Таким образом, можно попытаться выделить следующие критерии эффективности государственного управления:

· степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника;

· законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, так как соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления;

· реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат и реального функционирования и развития;

· глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей;

· характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность;

· правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.

Таким образом, эффективность государственного управления оценивается на основе вышеперечисленных критериев. К сожалению, данная система имеет множество недостатков, которые также нуждаются в подробном рассмотрении и анализе. Именно проанализировав ошибки современной критериальной системы оценки эффективности государственного управления можно выявить основные проблемы и соответственно исправить их.

Говоря о сегодняшней государственной системе, можно сделать печальный, но весьма честный и адекватный ситуации вывод - государственное управление в современной России является образцом невысокой эффективности.

В нашей стране эффективность работы государственных служащих оценивается совсем недавно и не на всех уровнях государственного управления. Работа по внедрению системы оценки качества и продуктивности государственных служб началась с региональных органов власти. В июле 2007 г. Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ . Впоследствии, в апреле 2009 г., Постановлением Правительства РФ утвержден ряд документов по реализации норм Указа, внедрению системы оценки эффективности управления на региональном уровне . Однако эти документы в средствах массовой информации незаслуженно были обделены вниманием, не получили должной оценки, а в немногочисленных статьях сообщалось только об избыточном количестве показателей для оценки деятельности руководителей субъектов Федерации.

В то же время, эти документы свидетельствуют о важном инновационном тренде в сфере управления государством. Последовательное и повсеместное внедрение системы оценки эффективности персонала государственного аппарата может способствовать переходу от ручного, реактивного к системному, превентивному управлению, от текущего к целевому, стратегическому управлению, от повседневного к целевому, периодичному контролю. Если намеченный тренд получит дальнейшее развитие, мы можем быть свидетелями исторических, масштабных изменений в сфере государственного управления: деятельность государственных органов и его служащих будет оцениваться категориями «производительность», «эффективность», т.е. правильными, проверенными экономикой, практикой других государств категориями.

Несмотря на то, что пока не существует показателей эффективности работы всего государственного аппарата, всех государственных служащих, появление показателей эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ имеет колоссальное значение для создания системы оценки деятельности всех уровней государственного управления. По крайней мере, утвержденный Перечень показателей для оценки эффективности деятельности для высших руководителей субъектов РФ последними будет трансформироваться в критерии эффективности работы для нижестоящих должностей региональных администраций в соответствии с их полномочиями и сферой деятельности. В противном случае, без включения ключевых сотрудников региональных администраций в общую систему оценки нововведение не будет внедрено успешно, а показатели, установленные высшим руководством страны перед руководителями регионов, не будут достигнуты.

Созданная система оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ имеет ряд недостатков, существенными из которых являются следующие:

1. Любая оценка деятельности подразумевает предварительное установление критерия (стандарта), достижения которого определяет уровень эффективности. Эти критерии в будущем сравниваются с фактическим положением, показателями и делается вывод об эффективной или неэффективной деятельности. Критерии разрабатываются на основании управленческих заданий для конкретного подразделения, должностного лица и определяют результаты, которые они должны достигнуть. Изложенные критерии в цифрах есть конкретные ожидания вышестоящего руководителя, сообщенные подчиненному до начала периода, в течение которого будет осуществляться деятельность. А показатели отражают полученные результаты. Именно наличие возможности сравнения критериев и показателей позволяет оценивающей стороне сделать объективные выводы о качестве проделанной работы и принять обоснованное управленческое решение о соответствующей оценке. К сожалению, сегодняшняя система не предусматривает таких критериев эффективности, а предписывает только предоставление статистических показателей. В бизнесе предоставление статистических данных по определенным категориям и сферам деятельности называется информационным обеспечением вышестоящего должностного лица и не более того.

2. Для оценки деятельности не менее важным условием является точное установление ключевых направлений деятельности для каждого региона. Эти направления определяются стратегическими возможностями, целями, состоянием социально-экономического развития конкретного региона. Существующие различия регионов между собой по своему экономическому, научному потенциалу, человеческим, природным ресурсам, климатическим, географическим условиям предопределяют наличие разных возможностей, целей и соответственно разных направлений деятельности. Унифицированный, единый перечень показателей для всех регионов при существующих объективных различиях между ними не может стимулировать руководителей регионов на реализацию собственных стратегических уникальных возможностей и не позволяет объективно оценивать профессиональные компетенции, достигнутые результаты по их реализации. В системе оценки не учтены особенности, различия регионов, все они поставлены в один ряд, все оцениваются по одним и тем же показателям. Москва, Санкт-Петербург, северные регионы наряду с сельскохозяйственными регионами должны также предоставить показатели по сельскому хозяйству. В то же время регионы, имеющие огромный потенциал, стратегические возможности для развития туризма, промышленных, добывающих, перерабатывающих отраслей соответствующие показатели не предоставляют. В сфере бизнесе было бы странным, если разнородные бизнес-единицы, входящие в одну корпорацию, имели одинаковые показатели для оценки их эффективности.

3. Как известно, оценка деятельности включает в себя функцию контроля, принципами которого являются простота и экономичность. Избыточное количество показателей, их сложность дезориентирует контролируемого, не дает ему ясного сигнала об ожиданиях вышестоящих руководителей. Кроме того, большое количество контролируемых точек вынуждает создавать сложный механизм контроля, приводит к неоправданным затратам, отвлечению человеческих и временных ресурсов всей управленческой цепи. Каково же оптимальное количество показателей? Однозначного ответа нет. Но есть общие правила: все показатели должны удерживаться в голове для того, чтобы на них ориентироваться в повседневной деятельности; их не должно быть больше необходимого количества, позволяющего судить о прогрессе в достижении целей в контролируемой сфере; там, где поддаются измерению результаты, нет необходимости измерять процесс их достижения. В Перечне, утвержденном Указом, определено 47 показателей, а документами, утвержденными Постановлением Правительства РФ, количество этих показателей увеличено до 295. Неслучайно, что Инструкция по подготовке доклада высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности изложена на 129 страницах. Количество всех показателей для оценки деятельности только в сфере здравоохранения и здоровья населения составляет более 50. Некоторые показатели расшифровывают, по сути, дублируют другие показатели, в каждом случае оцениваются и результаты, и процесс, в ходе которого они достигаются.

4. Стремление к тотальному, повсеместному контролю всегда приводит к тому, что упускаются, не устанавливаются ключевые показатели или они «теряются» среди многочисленных менее значимых показателей, в результате «трудно видеть лес за деревьями». П. Друкер писал: «Никогда не следует оценивать мелкие, незначительные события. Обеспечить эффективный контроль можно, только контролируя всего несколько событий, которые могут оказать значительное воздействие на качество работы и конечные результаты. Попытки контролировать бесчисленное количество событий, не играющих особой роли при повышении эффективности работы или достижении поставленных целей, могут привести к полной утрате контроля» .

В Перечне наряду с важными показателями приведены показатели, являющиеся промежуточными, незначительными, не позволяющими оценивать ключевые характеристики деятельности. В отдельных сферах деятельности не выявлен ключевой показатель эффективности, а совокупность большого количества неважных показателей сигнализирует только об общей ситуации, не сообщая ничего об эффективности. Например, деятельность в сфере здравоохранения оценивается такими показателями, как объем оказанной медицинской помощи в расчете на одного жителя, в том числе амбулаторная медицинская помощь (количество посещений); стационарная медицинская помощь (койко-дни); скорая медицинская помощь (количество вызовов). А в следующих строках приведены показатели затрат на единицу этих услуг. Возможно, эти данные сообщают что-то о состоянии здоровья населения или целевом использовании бюджетных средств в сфере здравоохранения, но не сообщают о ключевом результате деятельности и его эффективности в этой сфере. Предполагается, что такие статистические данные в деталях нужны руководителю субъекта Федерации для оценки деятельности соответствующей службы его администрации. А для оценки деятельности самого руководителя региона нужны более значительные данные, сообщающие о ключевых показателях деятельности по улучшению качества услуг здравоохранения и соответствии результатов деятельности критериям эффективности. А критерии эффективности могут быть предварительно установлены нормативами бюджетных затрат на душу населения (они могут быть разными в разных регионах). Такой подход не только значительно упростил бы систему контроля, но и способствовал возможности концентрироваться над ключевыми задачами, достижением целевых результатов эффективными способами.

5. Создание эффективной системы оценки, характеризующей все ключевые направления, предполагает предварительную систематизацию многогранной деятельности по целям, следующим из ее характера, а также задачам, поставленным вышестоящим руководителем. Такой подход позволяет выявить связи между различными видами деятельности и понять степень их влияния на достижение конкретной цели и выполнение задач, поставленных руководителем. К примеру, какое влияние имеет такой вид деятельности, как организация государственных закупок, имеющий цель удовлетворение государственных, общественных нужд, на решение задачи по искоренению коррупции, поставленной Президентом. Если мы допускаем, что по своему характеру, масштабу влияние государственных закупок на уровень коррупции может быть определяющим, то у этого вида деятельности должны быть дополнительные показатели, отражающие выполнение поставленных Президентом задач.

Классификация видов деятельности по целям и поставленным задачам позволяет также выбирать, что должно контролироваться - результат деятельности или процесс достижения результата. В отдельных случаях вышестоящий орган управления вынужден контролировать не результат, а процесс достижения поставленных целей: когда внедряются масштабные, длительные изменения, и невозможно измерить результаты, полученные в течение оцениваемого периода; когда само соблюдение установленных норм и правил является приоритетом для вышестоящего уровня. Полученные показатели из ошибочного объекта оценки (результат или процесс) могут вводить в заблуждение контролирующего о действительном положении дел. Например, если работу по борьбе с коррупцией мы будем оценивать по результатам, по показателям милицейской статистики о количестве раскрытых преступлений, то действительно можем прийти к выводу, что главными коррупционерами являются врачи, учителя и милиционеры. Анализ опубликованных документов показывает, что при определении показателей эффективности многогранная деятельность региональных органов власти не структурирована по целям деятельности и поставленным задачам вышестоящим уровнем управления. Это привело к тому, что важные виды деятельности упущены и вовсе не оцениваются. К ним, в частности, относятся организация государственных закупок, управление собственными активами, предприятиями.

Если решение этих задач (развитие малого предпринимательства, борьба с коррупцией) действительно является государственным делом, то всего несколько эффективных показателей, контролирующих соблюдение процесса, установленных правил вместе с жесткой законодательной регламентацией могут значительно снизить коррупционную емкость государственных закупок и способствовать развитию эффективных малых предприятий. Такими показателями могли стать: количество жалоб на результаты конкурса; количество заключенных сделок по конкурсам, результаты которых признаны уполномоченными государственными органами, судами незаконными; факты передачи договоров в последующем в значительном объеме на субподряд предприятиям, исключенным из конкурса и, наконец, результаты опроса профильных предприятий.

6. В управлении социально-экономической системой измерение полученного результата в сравнении с запланированным является не целью, а методом оценки. Применяя этот метод, мы только делаем выводы о том, достигаем ли мы поставленные цели, выполняются ли квалифицированно управленческие задания. А целью является конечный этап оценки - принятие решений, способствующих дальнейшему оптимальному достижению целей. Таким образом, без заключительного этапа, т.е. принятия решений, оценка эффективной быть не может. Вариантами возможных решений по итогам оценки могут быть корректировка самого управленческого задания, оставление его в том же виде, предоставление дополнительных полномочий, ресурсов, привлечение к ответственности или поощрение конкретных должностных лиц. Думаю, что каждый менеджер независимо от того, занимает ли он должность на государственной службе или в частном бизнесе, должен знать за недостижение каких критериев ему будет предложено увольнение. Сила системы оценки как раз и заключается в том, что она проводится не случайно, не по результатам проведенных проверок каких-то разовых сигналов, жалоб, а регулярно, по заранее установленным критериям эффективности, и оцениваемая сторона четко знает, за что ее накажут, а за что поощрят. Однако созданная система не предусматривает последствий оценки, вариантов решений, принятых по итогам оценки.

Периодичность оценки должна соответствовать характеру деятельности и должна определяться наличием возможности оказать реальное влияние на ожидаемый результат в течение оцениваемого периода. Все показатели, независимо от того можно ли на них оказать влияние за год (например, уровень смертности и др.), предоставляются и оцениваются ежегодно. Очевидно, что оказание существенного влияния на уровень смертности в течение одного года путем улучшения услуг в сфере здравоохранения и здоровья населения не представляется возможным. Если по таким показателям наблюдается значительное колебание в течение одного года, то это происходит не по причинам, зависящим от проведенной работы за этот период. А значит, периодичность для предоставления и оценки таких показателей должна быть другая .

Возникает вопрос, почему показатели эффективности персонала государственной службы в России разрабатываются не так долго, а бизнес достаточно давно и успешно пользуется этими категориями. Объясняется это не только недостаточной развитостью демократических институтов, а в большей степени объективной сложностью этой работы. Причем причина сложности заключается не только и столько в большей масштабности государства, многогранности его задач по сравнению с бизнесом. Государство и бизнес находятся в принципиально разных условиях. Бизнес находится в конкурентной, рыночной среде, и критерии оценки показателей эффективности работы его менеджеров определяются, и даже «подсказываются» самим рынком. Без внедрения эффективной системы оценки показателей работы своих менеджеров бизнес не может выживать. Государство же функционирует в иных условиях, находится в особом положении: в большинстве оказываемых сферах услуг оно является естественным монополистом. В отличие от рынка, где функционирует бизнес, производителем, продавцом таких услуг является исключительно государство, или такие услуги оказываются им в значительном объеме. В случае с государством, как правило, у потребителей нет возможности выбора другого поставщика услуг. Особое положение государства становится исключительным в результате того, что оно еще имеет властные полномочия в отношении потребителей своих услуг, оно вправе устанавливать, изменять не только правила, порядок, форму оказания, но и содержание самих услуг. При этом нет никакой опасности в том, что «потребители» могут отказаться от «покупок» из-за низкого качества услуг. Возможность оказания влияния у потребителей на поведение государственных органов с целью улучшения качества покупаемых услуг (выплачивая налоги, мы покупаем услуги у государства) крайне незначительна.

Подобные документы

Методологические основы формирования системы критериев эффективности государственного управления. Показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Модель повышения качества государственного управления в России.

курсовая работа , добавлен 13.04.2016


Понятие эффективности государственного управления, его виды и основные характеристики. Главные факторы, влияющие на данный показатель. Критерии эффективности государственного управления, методы и мероприятия по ее повышению, достигнутые критерии.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Установление системы направлений и показателей оценки эффективности государственного управления. Сравнительный анализ эффективности деятельности органов государственной власти за рубежом и в Российской Федерации (с введения их в 2003 году по 2012 год).

курсовая работа , добавлен 29.12.2012


Понятие государственное управление, состав органов государственного управления: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Структура государственного аппарата и его особенности. Результативность и эффективность государственного управления.

курсовая работа , добавлен 03.11.2008


Сложность оценки эффективности государственного управления. Теоретико-методологические подходы в исследовании эффективности государственного управления. Характеристика и способы оценки экономической и социальной эффективности государственного управления.

контрольная работа , добавлен 23.01.2017


Теоретические вопросы кадровой политики: сущность и понятие, этапы, критерии эффективности. Основные характеристики, эффективность в сфере государственного и муниципального управления в Российской Федерации. Повышение квалификации, подготовки служащих.

курсовая работа , добавлен 06.03.2016


Управление, как социальное явление. Специфика государственного управления. Цели, функции и принципы государственного управления, его особенности в Российской Федерации. Социально-политический аспект эффективности.

дипломная работа , добавлен 30.07.2007


Государственное управление: критерии эффектиности и ее понимание в истории политологии. Оценка эффективности управления в Республике Беларусь: анализ основных критериев. Способы и пути повышения эффективности рационального государственного управления.

курсовая работа , добавлен 01.08.2008


Теоретические подходы и критерии определения эффективности государственно-управленческой деятельности. Пути повышения качества государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике. Оценка деятельности властных структур.

дипломная работа , добавлен 30.11.2011


Общее понятие и содержание процесса государственного управления собственностью. Цели, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью. Система критериев Эффективности государственного управления собственностью государства.